Réforme des collectivités locales — suppression progressive des départements, fusion communale incitée 36 k → 10 k, mutualisation services support, plafonnement fiscal et dette, évaluation publique

Diagnostic

La France est l'un des États occidentaux les plus complexes en matière d'organisation territoriale :

• 36 000 communes (vs 11 000 en Allemagne, 340 aux Pays-Bas, 7 900 en Italie). La France a, à elle seule, ~40 % des communes de toute l'Union européenne.
• 1 254 intercommunalités (EPCI : communautés de communes, agglomérations, métropoles)
• 101 départements (créés en 1789, organisés autour du chef-lieu accessible en une journée de cheval)
• 18 régions (13 régions métropolitaines depuis 2016 + 5 ultra-marines)
• + l'État central et ses services déconcentrés

Budget cumulé des collectivités : ~250 Md€/an, dont :

• ~80 Md€/an de masse salariale (FPT : ~2 millions d'agents, en hausse de 50 % sur 30 ans)
• ~30 Md€/an de fonctionnement structurel
• ~140 Md€/an de dépenses opérationnelles (social, écoles, voirie, transports, etc.)

Les coûts du millefeuille sont multiples :

• Doublons de compétences : économie sociale gérée par département + région + intercommunalité + commune + État. Le citoyen ne sait pas qui fait quoi. La Cour des comptes documente régulièrement des redondances coûteuses.
• Effet "qui fait quoi" : 95 % des Français ne sauraient pas dire qui gère leur RSA, leur collège, leur route départementale, leur intercommunalité (Baromètre Cevipof 2024).
• Inégalités entre collectivités riches (banlieues parisiennes ouest) et pauvres (Seine-Saint-Denis, départements ruraux), aggravées par une péréquation insuffisante.
• Lobbying intense des associations d'élus (AMF, AMRF, ADF, Régions de France) bloquant toute réforme structurelle depuis 30 ans.
• Inflation des effectifs locaux : +50 % d'agents FPT depuis 1990, alors que les compétences transférées par l'État représentent ~25 % de cette hausse seulement (Cour des comptes).

Les réformes précédentes n'ont jamais traité la racine :

• 1982-1983 (décentralisation Defferre) : transferts de compétences
• 2003-2004 (acte II) : nouveaux transferts
• 2010 (réforme territoriale Sarkozy) : conseiller territorial avorté
• 2014-2015 (réforme Hollande) : fusion des régions (de 22 à 13), loi NOTRe sur les compétences
• 2022 (loi 3DS) : différenciation, simplification limitée

Aucune n'a osé toucher au principe même du millefeuille.

Les modèles européens qui ont réussi à simplifier :

• Pays-Bas : passés de ~1 000 communes en 1950 à ~340 aujourd'hui (fusion massive), 12 provinces seulement, gouvernance très lisible
• Allemagne : 16 Länder + ~400 Kreise + ~11 000 communes (gestion fédérale efficace)
• Danemark : passé de 271 communes à 98 en 2007 (réforme Kommunalreformen), suppression des amter (départements)
• Suède : 21 régions + ~290 communes (consolidation 1952 et 1971), pas d'échelon départemental

Le Danemark 2007 est l'exemple le plus pertinent : suppression complète des 14 amter (équivalent départements) en une seule réforme, transfert aux régions (santé, planning) et aux communes (social, éducation), réduction du nombre de communes de 271 à 98. Économies estimées : ~2 % du PIB. Réforme aujourd'hui consensuelle, jugée réussie.

Cette mesure propose à la France une réforme territoriale comparable : suppression des départements en 5-7 ans, clarification des compétences, fusion communale incitée, mutualisation. Avec une particularité française : la légitimation populaire par référendum constitutionnel (rendu possible par la mesure démocratie directe), qui transforme la réforme en projet de société démocratique plutôt qu'en imposition technocratique.

Mesure

Axe A — Suppression progressive des départements sur 5-7 ans

• An 1 : adoption par référendum constitutionnel (révision Art. 72 de la Constitution, suppression de la mention "département" comme collectivité territoriale obligatoire). Légitimation populaire directe via la mesure démocratie directe.
• An 2-3 : préparation opérationnelle. Cartographie des compétences à transférer, négociation des transferts d'agents, refonte des SI, accompagnement social des conseillers généraux.
• An 4-5 : transfert effectif des compétences :
  • Vers la Région : routes départementales, collèges (compétence harmonisée région = ensemble du second degré), aide sociale à l'enfance (ASE), maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), services de secours (SDIS), action sociale spécialisée.
  • Vers le Bloc communal (communes + intercommunalités) : aide sociale de proximité, voirie locale, lien avec l'ASU nationale (cf. mesure Allocation Sociale Unique : le RSA national géré par France Travail remplace l'allocation RSA versée actuellement par les départements).
• An 6-7 : finalisation, suppression légale des départements en tant que collectivité territoriale.

Économies attendues : suppression de ~80 000 emplois de structure (effectifs administratifs, élus et leurs cabinets, doublons fonctions support), soit ~6-8 Md€/an de masse salariale. Plus suppression des frais structurels (locaux, SI, communication, indemnités) : ~3-4 Md€/an. Plus efficience accrue par regroupement : ~2-3 Md€/an. Total : ~10-15 Md€/an à terme.

Accompagnement social des agents : aucun licenciement contraint. Les agents départementaux sont transférés vers les régions ou le bloc communal avec maintien de leurs droits et grades. Plan de mobilité, formation, accompagnement géographique financé. Possibilité de bascule en CDI privé avec bonus +12 % (cf. mesure B).

Les conseillers départementaux (~4 000 élus actuels) ne sont pas remplacés à la fin de leur mandat. Les indemnités cessent. Économie ~250 M€/an.

Axe B — Clarification radicale des compétences

• Bloc communal (commune + intercommunalité) : services de proximité — écoles maternelles et primaires, urbanisme local, voirie communale, eau, assainissement, petite enfance, action sociale de proximité, équipements sportifs et culturels de quartier, logement social opérationnel.
• Région : développement économique, formation professionnelle, lycées, transports régionaux (TER), aménagement du territoire, environnement et transition écologique, recherche-innovation, fonds européens, action sociale spécialisée (ex-département : ASE, MDPH, ASE).
• État : régalien (sécurité, justice, défense, diplomatie, finances publiques, fiscalité nationale), grandes politiques nationales (éducation supérieure, santé via les ARS, etc.).
• Principe : un compétence = un échelon. Plus de partage flou. Simplification massive pour le citoyen.
• Inscription dans la Constitution révisée : la répartition est constitutionnellement fixée, ne peut plus être déstabilisée par chaque alternance politique.

Axe C — Fusion communale fortement incitée (modèle pays-bas)

• Pas de fusion forcée (respect de la libre administration).
• Incitations financières puissantes via la DGF :
  • Toute commune fusionnant volontairement avec une ou plusieurs voisines bénéficie d'une DGF bonifiée de +20 % pendant 10 ans.
  • Bonus complémentaire si la fusion crée une commune > 5 000 habitants (atteinte de la taille critique pour services à la population).
• Communes < 500 habitants (~17 000 en France actuellement) : incitations particulièrement fortes, accompagnement obligatoire par l'État pour étudier les opportunités de fusion.
• Objectif : passer de 36 000 à ~10 000 communes en 10 ans.
• Lien avec mesure A (effectifs publics) : la DGF reformée valorise la bonne gestion et la fusion.
• Effet attendu : économies de fonctionnement par taille critique, masse salariale rationalisée, services aux administrés améliorés.

Axe D — Mutualisation obligatoire des services support au niveau intercommunal

• Obligation légale pour tous les EPCI : mutualisation des services support (ressources humaines, finances, achats publics, juridique, informatique) au niveau intercommunal.
• Calendrier : mise en place sur 3 ans à partir de l'an 2.
• Économies d'échelle estimées : ~5-7 Md€/an à régime de croisière (Cour des comptes 2022 sur la mutualisation : potentiel sous-exploité de l'ordre de 30 % de gain sur les fonctions support).
• Maintien des services à la population au niveau communal : la mutualisation porte sur les fonctions support, pas sur le contact citoyen ou les services de proximité.

Axe E — Réforme DGF avec critère "bonne gestion"

• Renforce la mesure A en allant plus loin :
• Indicateurs publics de bonne gestion établis par la DGCL et le ministère de l'Intérieur :
  • Effectifs FPT par habitant (comparé à un benchmark national)
  • Évolution de la masse salariale
  • Taux d'investissement
  • Niveau d'endettement
  • Qualité du service rendu (mesuré par enquête citoyenne)
• DGF des collectivités bien gérées préservée ou bonifiée.
• DGF des collectivités structurellement mal gérées décotée progressivement, avec accompagnement État.
• Péréquation renforcée : transfert solidaire entre collectivités riches et pauvres, modèle allemand Länderfinanzausgleich.

Axe F — Plafonnement fiscal et de la dette locale

• Plafond de hausse des impôts locaux (taxe foncière, CFE, CVAE) : inflation +1 point maximum, sauf majorité qualifiée (3/5 du conseil) avec justification publique et avis citoyen.
• Plafond de dette : capacité de désendettement plafonnée à 7 ans (vs 10-12 dans plusieurs collectivités aujourd'hui). Au-delà, mise sous tutelle de la Chambre régionale des comptes.
• Interdiction du financement de dépenses de fonctionnement par emprunt (déjà prévu, mais rappelé et durci).
• Transparence totale : tous les budgets locaux publiés en open data sur data.gouv.fr en temps réel, comparables.

Axe G — Évaluation publique annuelle de chaque collectivité (modèle UK)

• Création d'un Observatoire National des Collectivités indépendant, placé sous tutelle commune Cour des comptes + Conseil constitutionnel + Cevipof.
• Score qualité publié annuellement pour chaque collectivité, sur 5 dimensions :
  1. Qualité du service rendu (enquête citoyenne)
  2. Efficience financière (coût par habitant comparé)
  3. Bonne gouvernance (transparence, démocratie locale, prévention conflits d'intérêts)
  4. Performance environnementale (lien avec Plan Climat)
  5. Innovation et adaptation
• Publication en open data : tout citoyen peut comparer sa commune ou région à d'autres comparables.
• Effet réputationnel et émulation : modèle Local Government and Social Care Ombudsman (UK).
• Pas de sanctions automatiques : la transparence et la démocratie locale font leur travail.

Articulation programmatique avec les autres mesures

• Mesure A (effectifs publics) : la suppression des départements concrétise la baisse de 120 k ETP visée. ~50-60 k des 120 k viennent de la suppression départements.
• Mesure B (statut FP) : les nouveaux recrutements dans les régions et le bloc communal se font en CDI privé. Les agents départementaux transférés bénéficient du basculement volontaire avec bonus +12 %.
• Mesure ASU (Allocation Sociale Unique) : la suppression du RSA départemental au profit de l'ASU nationale gérée par France Travail est cohérente et simplifie la gestion sociale.
• Mesure Démocratie directe : la révision constitutionnelle nécessaire (Art. 72) passe par référendum populaire, ce qui légitime démocratiquement la réforme.
• Mesure Plan Climat : la régionalisation renforcée facilite la planification écologique territoriale.
• Mesure Santé : les ARS et l'organisation hospitalière sont confortées (compétence État + Région), sans interférence départementale.

Public cible

Bénéficiaires directs :

• 67 millions de citoyens à travers une organisation territoriale simplifiée et lisible
• Entreprises : interlocuteurs publics clarifiés, démarches simplifiées
• Élus régionaux et communaux : compétences clarifiées, moyens renforcés

Concernés par la transformation :

• ~80 000 agents départementaux : transferts vers Région ou Bloc communal, sans licenciement contraint, avec accompagnement
• ~4 000 conseillers départementaux : non remplacés à la fin de leur mandat (mais peuvent se présenter ailleurs)
• 36 000 communes : incitation à la fusion, sans obligation
• Associations d'élus locaux (AMF, AMRF, ADF, Régions de France) : reconfiguration de leur rôle, certaines disparaissent (ADF)

Financement

Coût brut sur 5 ans : ~5 Md€

• Accompagnement social des agents transférés (formation, mobilité géographique, accompagnement RH) : ~2 Md€ cumulés
• Refonte SI (passage des SI départementaux aux régions / communes) : ~1 Md€
• Communication, formation des élus régionaux et communaux, transition : ~500 M€
• Référendum constitutionnel initial : ~80 M€
• Évaluation et observatoire : ~200 M€ cumulés
• Frais de transition divers : ~1,2 Md€

Économies brutes sur 5 ans : ~80 Md€

• Suppression départements (an 4 à 5 surtout) : ~25-35 Md€ cumulés (montée en charge ; ~10-15 Md€/an en régime permanent à partir de l'an 6)
• Fusion communale incitée (an 3 à 5) : ~5-10 Md€ cumulés
• Mutualisation services support EPCI : ~15-25 Md€ cumulés
• DGF avec critère bonne gestion (renforce mesure A) : ~5 Md€ cumulés (complément)
• Plafonnement fiscal et dette : économies indirectes par discipline financière, ~5-10 Md€ cumulés

Solde net sur 5 ans : ~+75 Md€ soit ~15 Md€/an en moyenne, ~20-30 Md€/an en régime permanent à partir de l'an 6-7.

Cette mesure est, avec G (niches fiscales), la plus rentable budgétairement du programme. Elle ne touche pas aux services rendus aux citoyens (qui sont préservés et améliorés), mais aux structures et aux doublons.

Effets indirects à long terme :

• Croissance économique : simplification administrative = +0,2-0,3 pt de PIB par an à terme (modèle Doing Business)
• Confiance institutionnelle : lisibilité du qui fait quoi → meilleure démocratie locale
• Performance écologique : régionalisation cohérente avec le Plan Climat
• Réduction des inégalités territoriales par péréquation renforcée

Calendrier

• An 1. Adoption par référendum constitutionnel (révision Art. 72). Loi cadre votée. Création de l'Observatoire National des Collectivités. Lancement de la mutualisation obligatoire dans tous les EPCI. Réforme DGF avec critère qualité.
• An 2. Préparation opérationnelle de la suppression des départements : cartographie compétences, négociations syndicales, accompagnement social des agents. Premières fusions communales incitées (objectif 1 000 communes fusionnées). Plafonnement fiscal et de la dette en vigueur.
• An 3. Mutualisation EPCI pleinement opérationnelle. ~3 000 communes fusionnées cumulées. Évaluations publiques des collectivités publiées (1ʳᵉ édition). Préparation des transferts de compétences départementales.
• An 4. Premiers transferts de compétences départementales effectifs : routes et collèges vers la Région, action sociale vers Région et Bloc communal. Accompagnement des agents transférés.
• An 5. Finalisation des transferts. Suppression légale des départements en tant que collectivité. ~10 000 communes fusionnées cumulées. Bilan public complet : économies effectives, qualité du service, satisfaction citoyenne. Plan post-départemental opérationnel.

Indicateurs de succès

• Nombre de départements existants en tant que collectivité (objectif : 0 à l'an 5).
• Nombre de communes en France (objectif : 36 000 → ~25 000 à 5 ans, ~10 000 à 10 ans).
• Effectifs FPT totaux (objectif : -120 k ETP cumulés à 5 ans en lien avec la mesure A).
• Économies effectives sur les budgets locaux (objectif : 15 Md€/an à 5 ans, 25 Md€/an à 7 ans).
• Indice de satisfaction citoyenne sur les services locaux (enquête annuelle, objectif : amélioration documentée).
• Taux de réponse aux démarches administratives < 7 jours (objectif : > 90 %).
• Indice de transparence des budgets locaux (objectif : 100 % en open data temps réel).
• Score qualité moyen des collectivités (objectif : progression continue sur 5 ans).

Sources

• Cour des comptes — Rapports annuels sur les finances locales
• Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) — Statistiques annuelles
• Danemark — Kommunalreformen 2007 (réforme territoriale réussie) — Suppression de 14 amter (départements), passage de 271 à 98 communes. Modèle de référence.
• Pays-Bas — Politique de fusion communale (1950-2024) — De ~1 000 communes en 1950 à ~340 en 2024.
• Allemagne — Länderfinanzausgleich (péréquation fédérale)
• Royaume-Uni — Local Government and Social Care Ombudsman — Modèle d'évaluation indépendante des collectivités.
• Loi NOTRe du 7 août 2015 (réforme des compétences territoriales)
• Loi 3DS du 21 février 2022 (différenciation, décentralisation)
• Constitution française — Article 72 (libre administration des collectivités)
• Cevipof — Baromètre confiance politique et perceptions des collectivités