Créer le Fonds Public Souverain de Retraite (FPSR) — véhicule public de capitalisation à frais réduits, par défaut de l'auto-enrollment PER, allocation cycle de vie, priorité à la souveraineté économique française

Diagnostic

La mesure E1 a plafonné la retraite publique à 2 000 € net/mois pour les nouveaux liquidants. Pour qu'elle soit vivable, chaque Français doit pouvoir construire un complément de retraite par capitalisation. Mais l'offre actuelle est massivement défavorable au cotisant :

Le problème des frais des PER privés. Les Plans d'Épargne Retraite individuels et collectifs commercialisés par les banques et assureurs facturent en moyenne 1 à 1,5 % de frais annuels (frais de gestion + frais d'arbitrage + droits d'entrée amortis). Sur 30 ans de capitalisation, un frais de 1,5 % par an réduit le capital final d'environ 35-40 % par rapport à un placement équivalent à frais nuls. C'est un transfert silencieux et massif de la richesse des cotisants vers les intermédiaires financiers.

À titre de comparaison, les grands fonds de pension publics étrangers facturent typiquement 0,15 à 0,30 % par an :

• Suède (Premium Pension par défaut, AP7 Såfa) : 0,11 %/an
• Norvège (Statens pensjonsfond) : 0,05 %/an
• Singapour (CPF) : 0,18 %/an
• Canada (CPPIB) : 0,29 %/an
• Pays-Bas (ABP) : 0,18 %/an

Sur 30 ans, la différence entre 0,25 % et 1,5 % de frais représente, sur 100 000 € investis avec un rendement annuel brut de 5 % :

• À 0,25 % : capital final ~400 000 €
• À 1,5 % : capital final ~270 000 €

Le cotisant français perd ~130 000 € sur 30 ans à cause des frais excessifs. Cette captation massive est un échec de marché documenté que seule la puissance publique peut corriger en proposant une alternative à but non lucratif.

Le Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR) existe déjà mais est sous-utilisé. Créé en 1999, géré par la Caisse des Dépôts, il dispose de ~25 Md€ d'actifs. Il sert à amortir les déficits du seul régime général de base, sans alimenter aucun complément individuel. Sa mission est limitée et ses flux entrants sont fermés depuis 2011.

Souveraineté économique : la France compte 22 Md€ d'investissement total en venture capital en 2023 (vs 280 Md$ aux États-Unis et 50 Md€ en Allemagne), un déficit de financement chronique des PME industrielles, des infrastructures, et de la transition écologique. Un grand fonds de pension public — qui obligerait à investir 40 % en actifs français — constituerait un levier majeur de financement national, comme l'a démontré le Government Pension Fund of Norway (GPFG, 1 500 Md$ d'actifs aujourd'hui, capital initialement issu du pétrole).

Sans la mesure E2, le plafond de E1 pousse mécaniquement les Français vers les PER privés à frais élevés, ce qui détruit la cohérence du programme.

Mesure

1. Création du Fonds Public Souverain de Retraite (FPSR)

Établissement public industriel et commercial (EPIC) doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Statut similaire à la Caisse des Dépôts pour bénéficier de la garantie implicite de l'État sans peser sur les comptes publics. Absorbe le FRR existant (~25 Md€ d'actifs en transfert).

2. Devient le placement par défaut de l'auto-enrollment PER (mesure E3)

Toutes les nouvelles ouvertures de PER par auto-enrollment (~2,5 M par an) sont par défaut versées au FPSR. Le salarié peut basculer vers un PER privé concurrent à tout moment, mais doit le faire activement. Expérience UK : ~90 % des bénéficiaires de l'auto-enrollment restent dans l'option par défaut. Projection France : ~10 M de cotisants au FPSR à horizon 5 ans, ~20 M à horizon 10 ans.

3. Gouvernance indépendante du pouvoir politique

• Conseil d'administration de 15 membres : président nommé par le Président de la République après avis conforme des commissions des finances (mandat de 6 ans non renouvelable, modèle Banque de France), 4 représentants désignés par les partenaires sociaux, 4 personnalités qualifiées en gestion d'actifs, 2 représentants des cotisants tirés au sort, 4 représentants des ministères (Finances, Travail, Économie, Transition écologique).
• Décisions stratégiques d'allocation à la majorité qualifiée des 2/3.
• Audit annuel obligatoire par la Cour des comptes, publication intégrale du rapport.
• Charte éthique stricte : interdiction d'investir dans les armes controversées, le charbon thermique, les paradis fiscaux non coopératifs (modèle de la charte du fonds norvégien GPFG).

4. Stratégie d'investissement à allocation cycle de vie

• Mode par défaut : glide path progressif selon l'âge du cotisant
  • Avant 35 ans : 80 % actions / 20 % obligations
  • 35-50 ans : 60 % actions / 40 % obligations
  • 50-60 ans : 40 % actions / 60 % obligations
  • 60+ ans : 20 % actions / 80 % obligations
• Modes alternatifs disponibles : prudent (toujours majoritairement obligations), dynamique (toujours majoritairement actions), ESG renforcé (placements verts uniquement)
• Obligation d'investir au moins 40 % en actifs français : entreprises cotées du CAC 40 et du SBF 120, PME via les véhicules ad hoc (BPI France, fonds innovation), infrastructures (réseaux énergie, transports, télécoms), transition écologique (rénovation énergétique, énergies renouvelables, batteries, hydrogène)
• Diversification mondiale obligatoire pour les 60 % restants : maximum 25 % dans une zone géographique unique pour gérer le risque

5. Frais de gestion plafonnés à 0,25 % par an

• Tous frais inclus (gestion, transaction, transferts).
• Comparable aux grands fonds publics étrangers (0,11 % à 0,30 %).
• Soit 6 fois moins que le PER privé moyen en France.
• Coût de fonctionnement du FPSR couvert intégralement par ces 0,25 % (pas de subvention budgétaire récurrente).

6. Modalités de sortie

• Par défaut : rente viagère revalorisée annuellement sur l'inflation (jusqu'à 2 % maximum) — calcul actuariel transparent publié.
• Option : sortie en capital de 50 % maximum + rente pour le reste. Inspirée de la souplesse britannique (Pension Freedom 2015).
• Possibilité de transmettre une partie aux héritiers via un dispositif de réversion étendue.
• Fiscalité avantageuse : abattement renforcé sur la rente reçue (sur le modèle PER actuel mais simplifié).

7. Compartiment OAT « Pension promise » — voie B de la mesure E1

Le FPSR héberge un compartiment dédié à la Voie B de la mesure E1 : le Compartiment Pension promise. Il est réservé aux résidents fiscaux français de moins de 65 ans qui souhaitent racheter le différentiel entre 2 000 € et leur pension promise initiale.

• Support : 100 % en OAT Pension promise (titre dédié émis par l'Agence France Trésor), à coupon fixe indexé sur l'inflation française dans la limite de 2 %/an, et à garantie d'État totale sur capital et rente.
• Versements : libres et flexibles, mensuels ou trimestriels, à tout moment de la vie active. Aucune obligation de régularité.
• Plafond annuel de versement : 12 000 € par personne (au-delà des plafonds PER et assurance vie classiques, qui restent ouverts).
• Sortie : exclusivement en rente viagère, calcul actuariel transparent publié chaque année par l'Institut National d'Actuariat (rente de ~6 000 € à ~6 500 €/an pour 100 000 € de capital accumulé à 65 ans, soit ~500 €/mois).
• Frais : 0 % de frais de gestion sur le compartiment Pension promise. Les coûts opérationnels sont couverts par l'écart entre le rendement des OAT détenues et le rendement servi aux cotisants (~0,15 %/an).
• Avantage fiscal : versements déductibles du revenu imposable jusqu'à 12 000 €/an. Abattement de 40 % sur la rente reçue à la sortie (vs 10 % standard).
• Décès avant liquidation : capital restitué intégralement à la succession, sans frais.
• Décès après liquidation : option de réversion à 60 % vers le conjoint survivant choisie à l'ouverture, sans coût supplémentaire.

Effet attendu : sur la cohorte 2028-2037 (~7 millions de futurs liquidants au-dessus de 2 000 € promis), une projection prudente prévoit ~25 % d'adhésion à la voie B, soit ~1,8 million de souscripteurs. Encours estimé du compartiment Pension promise à 10 ans : ~150 Md€, dont 100 % sont placés en OAT françaises (effet collatéral majeur sur la souveraineté de la dette.

Pourquoi un compartiment séparé du FPSR principal ?

• Le FPSR principal a un profil cycle de vie diversifié (actions + obligations + diversification mondiale) avec rendement attendu de 5-7 %, sans garantie.
• Le compartiment Pension promise est 100 % OAT, rendement plus modéré (~3 % réel) mais avec garantie totale d'État — c'est ce qui permet à un futur retraité de sécuriser un complément de pension sans risque de marché.
• Les deux compartiments coexistent et un même cotisant peut détenir des unités dans les deux.

8. Articulation avec les autres mesures

• E1 (plafond retraite publique + voies de transition) : le FPSR est le canal naturel d'épargne complémentaire (compartiment principal), et son compartiment Pension promise héberge la Voie B.
• E3 (éducation financière + auto-enrollment) : E3 fait les flux entrants, le FPSR les gère.
• F (souveraineté de la dette) : le compartiment Pension promise est l'un des principaux acheteurs des OAT françaises, contribuant directement à l'objectif des 65-70 % de dette détenue par les Français.
• Politique de souveraineté économique : avec 40 % obligatoirement en France pour le compartiment principal et 100 % France pour le compartiment Pension promise, le FPSR devient un actionnaire majeur de l'économie française à 10 ans. Levier de gouvernance d'entreprises et de financement de la transition.

Public cible

Cotisants directs : tous les actifs ouvrant un PER via l'auto-enrollment de la mesure E3, soit ~2,5 M par an. Sur 5 ans : ~10-12 M de cotisants. Sur 10 ans : ~20-25 M.

Bénéficiaires indirects : l'ensemble des Français à travers le financement de l'économie française (entreprises cotées, PME, infrastructures, transition écologique) et le renforcement de la souveraineté économique.

Pas concernés directement : les actifs qui ont déjà un PER privé et choisissent de ne pas basculer (libre choix), les indépendants qui peuvent ouvrir un FPSR volontaire mais n'y sont pas inscrits par défaut, les fonctionnaires couverts par leur régime spécifique (qui pourront ouvrir un FPSR en complément).

Financement

Coût brut sur 5 ans : ~250 M€

• Mise en place de la structure (recrutement équipe de gestion, systèmes informatiques, locaux) : ~150 M€ sur les 2 premières années
• Coût de transition du FRR vers le FPSR : ~50 M€
• Supervision et régulation (renforcement AMF, ACPR) : ~50 M€ sur 5 ans

Économies brutes pour les cotisants : ~5-8 Md€ cumulés sur 5 ans, par rapport aux frais qu'ils auraient payés en PER privé. Cette économie n'apparaît pas dans le budget de l'État mais constitue un gain massif de pouvoir d'achat à long terme pour les Français.

Coût net pour l'État sur 5 ans : ~250 M€ (pas d'économies budgétaires directes pour l'État, mais le coût est très modéré au regard de l'impact économique de la mesure).

Effets indirects à moyen et long terme (non comptabilisés dans le net 5 ans) :

• Encours du FPSR à 5 ans : projection ~50-80 Md€ (transfert FRR + apports auto-enrollment + rendements).
• Encours à 10 ans : projection ~200-300 Md€, ce qui ferait du FPSR l'un des 5 plus grands fonds de pension d'Europe.
• Financement de l'économie française : 40 % de l'encours en actifs français à 10 ans représenterait ~100 Md€ injectés dans l'industrie, les PME, les infrastructures et la transition écologique. À comparer aux 22 Md€ actuels de venture capital français.
• Recettes fiscales indirectes : si le FPSR finance des projets d'investissement qui n'auraient pas eu lieu sans lui, il crée de l'activité économique et donc des recettes fiscales additionnelles (effet de levier estimé à 2-3 € de PIB par euro investi à long terme).

Financement direct : couvert par les économies de la mesure E1 (retraites), qui dégage ~60 Md€ d'excédent sur 5 ans dont une fraction infinitésimale (0,4 %) couvre le coût de E2.

Calendrier

• An 1. Adoption parlementaire. Saisine pour avis du Conseil d'État sur le statut EPIC et la gouvernance. Recrutement de l'équipe dirigeante (CEO + CIO + directeurs métiers). Définition de la charte éthique d'investissement. Mise en place des systèmes informatiques de gestion.
• An 2. Transfert des actifs du FRR vers le FPSR (~25 Md€). Mise en service de l'auto-enrollment vers le FPSR par défaut (en lien avec mesure E3). Premiers flux entrants : ~3-4 Md€/an attendus. Premier rapport annuel public.
• An 3. Encours estimé : ~35-40 Md€. Première saison complète d'auto-enrollment massif. Premier audit Cour des comptes. Premiers investissements significatifs en actifs français (priorité transition écologique et industrie).
• An 4. Encours estimé : ~50-60 Md€. Évaluation indépendante de la performance et des frais. Ajustements possibles de la stratégie d'allocation.
• An 5. Encours estimé : ~70-80 Md€. Bilan public complet : rendement net comparé aux PER privés, part française effective, qualité de la gouvernance, satisfaction des cotisants. Décision sur l'extension du dispositif (intégration des régimes complémentaires Agirc-Arrco, ouverture aux fonctionnaires).

Indicateurs de succès

• Encours total du FPSR (objectif : 70-80 Md€ à 5 ans, 200+ Md€ à 10 ans).
• Nombre de cotisants actifs (objectif : 10-12 M à 5 ans).
• Frais effectifs annuels (objectif : ≤ 0,25 % strict).
• Rendement net du fonds, comparé à un benchmark (mix MSCI World + Euro Aggregate Bond) et aux PER privés majeurs.
• Part effective d'actifs français dans le portefeuille (objectif : ≥ 40 % à tout moment).
• Conformité ESG : respect de la charte éthique (exclusions effectives armes / charbon / paradis fiscaux).
• Satisfaction des cotisants (enquête annuelle).
• Volume d'investissement effectif dans la transition écologique française (suivi spécifique).

Sources

• Loi du 17 juillet 2001 portant création du Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR)
• FRR — Rapport annuel 2024 (Caisse des Dépôts gère le FRR)
• Norges Bank Investment Management — Government Pension Fund Global (GPFG) — Référence mondiale du fonds souverain : 1 500 Md$ d'actifs, modèle de gouvernance et d'éthique.
• Suède — AP7 Såfa, fonds par défaut du Premium Pension — Référence du véhicule public à frais réduits (0,11 %/an), allocation cycle de vie.
• Canada — CPPIB (Canada Pension Plan Investment Board)
• Pays-Bas — ABP (Fonds de pension des fonctionnaires)
• AMF — Études comparatives sur les frais des PER en France
• Banque de France — Statistiques sur les encours d'épargne retraite en France